Kommentar

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Libanons Politik gegenüber syrischen Flüchtlingen

Angaben zu Zahlen von im Libanon lebenden syrischen Flüchtlingen variieren in verschiedenen Berichten leicht. Die Bundeszentrale für politische Bildung schreibt aktuell von 1,07 Mio. vom UNHCR registrierten Flüchtlingen im Libanon. Interessant hierbei ist, dass zusätzlich zu den syrischen Flüchtlingen ca. 42 000 palästinensische Flüchtlinge aus Syrien und 35.000 libanesische Rückkehrer im Libanon leben – 450.000 palästinensische Flüchtlinge lebten bereits vor dem Ausbruch des Syrienkonfliktes im Libanon (Tabar 2016). Weiterhin gibt es Schätzungen, die von zusätzlich einer Million im Libanon lebender SyrerInnen, die sich nicht beim UNHCR registriert haben lassen, ausgehen (Hodali 2016). Seit Beginn des Syrienkonfliktes lässt sich ein durch den Flüchtlingszustrom bedingter Zuwachs der libanesischen Bevölkerung um 37% verzeichnen. Hierbei sei angemerkt, dass der Libanon im Verhältnis zur Bevölkerungsgröße im internationalen Vergleich die größte Anzahl an Flüchtlingen beherbergt (Tabar 2016).

Bezüglich der politischen Agenda des Libanon gegenüber den geschätzten ca. 1,5 Mio. syrischen Flüchtlingen, die das Land aufgenommen hat, ist zu erwähnen, dass der Libanon weder die Genfer Flüchtlingskonvention von 1951 (international gültige Rechtsgrundlage zum Schutz von Flüchtlingen) noch das erweiterte Protokoll von 1967 unterzeichnet hat und auch über keine eigenen Gesetze oder Bestimmungen bezüglich der Migration von Flüchtlingen verfügt (UNHCR [„Genfer Flüchtlingskonvention“],Tabar 2016). Zudem gibt es im Libanon keine offiziellen Camps für syrische Flüchtlinge, sondern sogenannte „Informal Tented Settlements“ (ITS), die, wenn überhaupt, von lokalen Kommunen genehmigt sind, nicht aber offiziell vom Staat. Diese Camps lassen sich als „wilde Ansammlungen“ ohne zentrale Verwaltung beschreiben. Der Libanon hat also viel eher eine „Nicht-Politik“ gegenüber den syrischen Flüchtlingen (Schmelter 2014: 8).

Die ersten drei Jahre des Konfliktes übte der Libanon gegenüber den syrischen Flüchtlingen noch eine Politik der offenen Grenzen. Seit 2014 gibt es für syrische Flüchtlinge deutliche Einschränkungen zur Aufnahme basierend auf strengeren Grenzkontrollbestimmungen. Die im Text erwähnte Maßnahme zur Regulierung der syrischen Emigration beruht auf dem Grundsatzpapier zur Vertreibung aus Syrien, das die libanesische Regierung im Oktober 2014 verfasste und das im Januar 2015 in Kraft trat. Es beschränkt die Aufnahme syrischer Staatsangehöriger im Libanon in Bereichen wie Tourismus, Studium, Gewerbe und Durchreise und fordert urkundliche Nachweise des Aufenthaltsgrundes. Bezüglich der Flüchtlingskategorie hat das Sozialministerium bestimmte Kriterien entwickelt, die es SyrerInnen nur noch in „außerordentlichen humanitären Fällen“ erlauben einzureisen (Tabar 2016). So wurden bereits im Frühjahr und Sommer 2014 strikte Maßnahmen ergriffen; syrische Geschäfte wurden geschlossen und palästinensische SyrerInnen wurden abgeschoben und erhielten ein Einreiseverbot (Schmelter 2014: 3). Legitimation für diese Beschränkungen finden Politiker, u.a. Sozialminister Rašīd Derbās, in den unmenschlichen Bedingungen unter denen die Flüchtlinge im Libanon leben (Ebd.).
Im Zusammenhang mit den strikteren Grenzkontrollen spricht Ghāzī Waznī in dem Kommentar von einer positiven Bilanz der Zahlen durch den UNHCR – es gebe keine Zunahme syrischer Emigration, die somit ihren höchsten Punkt bereits erreicht habe. Allerdings ist anzunehmen, dass sich die Zahl der vom UNHCR registrierten Flüchtlinge zwar nicht vergrößert hat, aber tatsächlich weiterhin eine Zunahme zu verzeichnen ist, da syrische Flüchtlinge schlichtweg nicht mehr registriert werden. Denn die libanesische Regierung hat den UNHCR im Mai 2015 dazu aufgefordert neu ankommende SyrerInnen nicht mehr zu registrieren, bis sie einen „regierungsgeführten Mechanismus“ entwickelt hat, der alle erfasst, die sich als Flüchtlinge registrieren lassen wollen (Tabar 2016).

„Auf dem Papier ist die Grenze schon seit dem vergangenen Jahr geschlossen, es werden auch keine Syrer mehr registriert. In Bar Elias wissen sie: Das ist nur ein politischer Schritt, der die Zahlen im Zaum hält, mit der Realität hat das nichts zu tun.“ (Luther 2016).

Das Abkommen

Das Türkei-EU-Abkommen basiert auf einer Erklärung des Europäischen Rates, vom 18. März 2016. In den deutschen Medien wird es oft auch als Deal oder Pakt betitelt – seine Wirksamkeit bzw. Berechtigung ist umstritten. Grundsätzlich geht es darum die „irreguläre Migration aus der Türkei in die EU zu beenden“ (Europäischer Rat 03.2016), um den Flüchtlingen eine Alternative zu den lebensgefährlichen Wegen über die Ägäis mit Schleuserbooten zu bieten. Um dies zu bewerkstelligen, soll die Türkei ab dem 20. März Flüchtlinge, die irregulär von der Türkei aus auf den griechischen Inseln angekommen sind, zurücknehmen. Für jeden in die Türkei rückgeführten syrischen Flüchtling soll ein_e andere_r Syrer_in aus der Türkei in der EU angesiedelt werden, wobei die Plätze für Neuansiedlungen vorerst auf eine Höchstzahl von 72 000 begrenzt sind. Im Rahmen dieser Verhandlungen sicherte die EU die Beschleunigung der Auszahlung der der Türkei zugewiesenen 3 Milliarden Euro zu. Wenn diese Mittel erschöpft und die daran gebundenen Verpflichtungen erfüllt sind, will die EU bis Ende 2018 weitere 3 Milliarden Euro mobilisieren. Zudem basiert die Einigung auf einer Visaliberalisierung für türkische Staatsangehörige mit einer Aufhebung der Visapflicht bis spätestens Ende Juni 2016 bei Erfüllung sogenannter Benchmarks und erneuten EU-Beitrittsverhandlungen (Ebd.). Das Abkommen ist an eine Reihe von Bedingungen und verschiedene schon bestehende rechtliche Bestimmungen und internationale Konventionen geknüpft, die hier im Einzelnen aufzuführen den Rahmen der Arbeit sprengen würde.[3]

Libanesische Perzeption der Rolle der EU

Im Folgenden soll es um die Wahrnehmung der Rolle der EU in der libanesischen Gesellschaft und deren Repräsentation in den libanesischen Medien gehen. Dabei werde ich aufzeigen wie sich der Kommentar in diese Wahrnehmung der EU einordnen lässt.

EU-Politik im Libanon

Um die politische Bedeutung der EU für den Libanon bzw. die libanesische Wahrnehmung der EU-Politik verstehen zu können, ist es unerlässlich, einen kurzen Blick auf das Interesse der EU an außenpolitischen Beziehungen mit dem Libanon zu werfen.

Die libanesische Innen- und Außenpolitik stand in jüngster Vergangenheit vor allem unter den zwei Aspekten Non-Proliferation und politische Instabilität im europäischen Rampenlicht. Die Stationierung mehrerer tausend Truppen verschiedener europäischer Staaten im Libanon unter der Schirmherrschaft der UNIFIL (United Nations Interim Force in Lebanon) im Zuge der sich verschlechternden Situation im Land nach der Ermordung des damaligen Premier Ministers Rafiq Hariri 2005 zeigt die europäische Verpflichtung, in der Region als Konfliktmanager zu agieren mit dem Ziel, die territoriale Integrität des Libanon zu verteidigen und polarisierende Dynamiken von außerhalb zu beschränken. Diese Präsenz sollte weniger als transformatives Werkzeug in den Händen der internationalen Gemeinschaft verstanden werden, denn vielmehr als ein Weg, die Möglichkeit eines ernsthaften Dialogs und von Verhandlungen zwischen den verschiedenen libanesischen Akteuren zu schaffen (Santini et al. 2010: 54f). Grundlage für ein solches Eingreifen der EU in die innenpolitische Situation des Libanon bildet die im Jahr 2004 entwickelte europäische Nachbarschaftspolitik mit dem Ziel, Stabilität und Sicherheit auf ihrem Gebiet und an den europäischen Außengrenzen zu garantieren. Grundlegend hierfür ist die Annahme, dass die Sicherheit innerhalb der EU nicht unabhängig von den Beziehungen zu den entsprechenden Nachbarländern gewährleistet werden kann (Mauracher 2012: 7).

So steht der Libanon zusammen mit dem Iran im Zentrum des diplomatischen Handlungsspielraumes der EU außerhalb ihrer „Staatsgrenzen“. Aufgrund der Funktion dieser Länder als Hauptzugang zum Nahen und Mittleren Osten im Sinne einer wirtschaftlichen und handelsbasierten Durchdringung und ihrer geostrategischen Bedeutung in direkter Nachbarschaft zur EU stellen sie eine Herausforderungen für die Stabilität der EU dar (Santini et al. 2010: 52).

Die politische Elite Libanons und ihre Perspektive auf die EU

Die politischen Eliten im Libanon weisen eine tendenziell positive Wahrnehmung der EU auf, vor allem, wenn es um die ökonomischen Beziehungen geht. So sah der ehemalige libanesische Wirtschaftsminister sein Land in einer privilegierten Beziehung zur EU, die als erster strategischer Partner des Landes gesehen wird. Die zwei Bereiche Kooperation und Demokratieförderung werden hingegen als tendenziös (biased) rezipiert. Auf kooperativer Ebene wird vor allem bemängelt, dass die zahlreichen Projekte verschiedener EU-Staaten ohne Koordination durchgeführt würden und, weil meist schon bestehende Initiativen lediglich dupliziert werden, keine nachhaltige Effizienz erzielt werde. Die Mängel der Demokratieförderung, die als zentrales Element der EU-Außenpolitik in der MENA-Region gilt, liegen in Unstimmigkeiten und einer wahrgenommenen Doppelmoral. Als augenscheinliches Beispiel hierfür kann die finanzielle Unterstützung Hisbollah-gesponserter NGOs seitens der EU im Süden des Libanon herangezogen werden, während sie offiziell die Hisbollah als nationale politische Kraft boykottiert. Außerdem ist die Wirkmacht der EU im Libanon aufgrund der regionalen Kräfte wie dem Iran, Syrien und Israel, deren Einfluss auf die Entwicklung der libanesischen Politik als relativ hoch eingeschätzt wird, bedeutend eingeschränkt. Generell wird das Agieren der EU von der libanesischen politischen Elite als das eines guten Freundes wahrgenommen, jedoch ohne genügend politisches Durchsetzungsvermögen, um einen bedeutenden Einfluss auf die USA oder die UN auszuüben (Santini et al. 2010: 55f).

Die Perspektive libanesischer Medien auf die EU

Eine Untersuchung der Repräsentation der EU in der libanesischen Presse von Januar 2005 bis Januar 2006 ergab, dass die Tageszeitung An-Nahār Europa und den Westen grundsätzlich als politischen und kulturellen Referenzpunkt behandelt. Im Gegensatz zur As-Safīr, die die EU-Politik mit großer Skepsis betrachtet, sieht die An-Nahār in der EU in erster Linie einen ehrlichen und loyalen Partner des unabhängigen und souveränen Libanon. Während des Libanonkriegs 2006 wurde der EU-Politik im Libanon in den beiden führenden Tageszeitungen (An-Nahār und As-Safīr) nur ein beschränkter Platz eingeräumt – mit einem Fokus auf der Verurteilung Brüssels gegenüber der „unverhältnismäßigen israelischen Reaktion“, die geringe Effizienz der rein deklaratorischen Rhetorik der EU bemängelnd. Bedeutende Kritikpunkte waren auch hier die mangelnde Koordination zwischen den einzelnen EU-Staaten und die umfassende Schwäche Europas gegenüber der Politik Washingtons in der Region (Ebd.: 61). Die Divergenz zwischen einzelnen EU-Mitgliedsstaaten und den verschiedenen EU-Institutionen steht auch im Blick auf die EU-Agenda im Syrienkonflikt stark unter Kritik, wo vor allem das Embargo für die syrische Öl-Industrie (September 2011), das Einsetzen eines Waffenembargos zwischen Januar und Mai 2013 und das Verhängen mehrerer Sanktionen gegen einzelne politische Akteure in Syrien als öffentlicher Eingriff in das Konfliktgemenge zum Tragen kamen, die jedoch als ineffektiv gewertet werden (Trombetta 2014: 32, vgl. Seeberg 2015: 23).   
Bezüglich der Präsenz der EU in den arabischen TV-Nachrichten zum Beispiel auf Al-Jazeera sind europäische Nationalstaaten als Individuen immer noch wichtiger als die EU als eine ganzheitliche unabhängige Institution. Die EU gilt also eher als ein Konglomerat verschiedener Nationalstaaten denn als ein einheitlicher Block. Die EU ist für die arabische Medienwelt vor allem dann von Interesse, wenn die entsprechenden Nachrichten in direktem Zusammenhang zur arabischen Welt stehen. So werden unter anderem die Debatten um einen EU-Beitritt der Türkei, und folglich auch das Türkei-EU Abkommen, in den Medien rezipiert, da die Türkei als „muslimisches“ Land gesehen wird (Della Ratta 2010: 199f). Dennoch kann die EU in den arabischsprachigen TV-Medien als positives Vorbild einer erfolgreichen Einheit für die arabische Welt (soft power) betrachtet werden (Ebd.: 202.) Ein weiterer Faktor, der die Wahrnehmung der EU-Politik im Libanon maßgeblich beeinflusst und damit die Rezeption der EU in den Printmedien sind die Weltanschauungen der politischen Akteure.

„In general, the main political actors‘ worldviews have as much to do with historical narratives and political self-perceptions as with current readings of international relations and the preference for a specific international system that would most benefit their country.” (Santini et al. 2010: 61)

Auf der Grundlage des historischen Erbes Libanons, das sich vor allem durch kontinuierliches Verhandeln über seine Kontrolle in der Region und fortwährende Instabilität auszeichnet, können zwei dominante Weltanschauungen ausgemacht werden. Zum einen wird der Zustand der Welt in einigen Zeitungen – u.a. in der As-Safīr – als anarchisch verstanden und die Meinung vertreten, der Libanon soll der Machtpolitik des Nahen Osten überlassen werden. Zum anderen herrscht die Präferenz eines multilateralen Kräfteverhältnisses vor, das eine Kooperation mit der EU und deren Agenda der Demokratieförderung positiv bewertet, da die Widerstandsfähigkeit und das Bestehen Libanons in erster Linie vom Zusammenspiel verschiedener internationaler Akteure abhängig gemacht wird. Die EU gilt hier also als internationaler politischer Akteur, der in die Sicherheit des Landes investiert. Der Grund dieser multilateralen Sicht im Libanon liegt im Selbstbild der Schwäche des eigenen Staates und damit der Notwendigkeit, in einem internationalen Rahmen zu agieren, um das Überleben des Staates zu sichern (Ebd.: 62). Um ein solches Selbstverständnis zu verstehen lohnt es sich einen Blick auf die Außenpolitik des Landes zu werfen, die in außenpolitischen Beziehungen eine deutliche Abhängigkeit bzw. Einflussnahme von außen aufweist. So verfügte das Land trotz der Erlangung der vollständigen Unabhängigkeit 1943 nie über eine absolute Souveränität, da diese von Israel, Syrien, dem Iran und auch von der PLO weitestgehend missachtet wurde. Folglich konnte keine libanesische Regierung eine eigene Außenpolitik betreiben, da die außenpolitischen Leitlinien durch die Einflussnahme dieser Akteure auf politische Entscheidungsprozesse maßgeblich bestimmt wurden (Munoz-Perez/Phil 2015: 181).
Dieses Selbstbild des schwachen Staates, der auf Hilfe von außen angewiesen ist, lässt sich sehr deutlich in dem vorliegenden An-Nahār Artikel erkennen. Schon im ersten Absatz des Kommentars ist die Rede von dem „kleinen und schwachen“ Libanon, der die internationale Gemeinschaft um Hilfe „anflehen“ muss. So sieht auch der zitierte Wirtschaftsminister Ghāzī Waznī den Libanon nicht in der Lage, die Krise aus eigenen finanziellen und gesellschaftlichen Ressourcen heraus zu bewältigen – man ist angewiesen auf internationale Unterstützung.

Die Wahrnehmung einer Diskrepanz zwischen der Rhetorik und dem, was wirklich getan bzw. erreicht wird, die generell in den libanesischen Tageszeitungen zu erkennen ist, kommt in dem Kommentar zu den Auswirkungen des Türkei-EU Abkommens ebenfalls deutlich zum Ausdruck (Santini et al. 2010: 65). Schon längst fällige Zusagen von Hilfsleistungen werden scheinbar nicht eingehalten und der Libanon wartet vergeblich auf konkrete Unterstützung. So ist auch der Besuch Mogherinis, der die Krise der syrischen Flüchtlinge im Libanon zwar wieder auf den Schauplatz der öffentlichen Debatte brachte, jedoch wenig Hoffnungen auf tatsächlich ausreichende Hilfsleistungen machte, lediglich als ein rhetorischer Akt der Zuwendung zu werten. Die EU scheint Hoffnungsträger für Hilfe von außen zu sein, wenn sie nicht sogar mit in die Verantwortung für die Bewältigung der Krise gezogen wird.

Eben jene Widersprüche zwischen den rhetorischen und praktischen Maßnahmen der EU, ungenügende Koordination einzelner EU-Projekte und Institutionen sowie Schwierigkeiten, die Lage vor Ort zu beurteilen, werden der EU auch in ihrem diplomatischen Vorgehen im Syrienkonflikt von Seiten des European Council of Foreign Relations (ECFR) vorgeworfen (Trombetta 2014: 27f). Die Außenperspektive auf die EU im Hinblick auf ihre Außen- und Sicherheitspolitik im Syrienkonflikt und die damit zusammenhängenden Maßnahmen insbesondere in der Flüchtlingspolitik ist demnach vor allem geprägt von der Wahrnehmung einer großen Dissonanz zwischen der Selbstrepräsentation und Rhetorik der EU und ihrer tatsächlichen Fähigkeit unterstützend einzugreifen, was zu einem Verlust der Glaubwürdigkeit der EU-Agenda führt (Ebd.: 38).     

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